Come calcolare i contributi dovuti negli interventi di recupero sottotetto?

a cura dell’Avv. Luciano Salomoni

Il Consiglio di Stato interviene sull’interpretazione della normativa lombarda

[CONS. STATO, SEZ. IV, 20 DICEMBRE 2013, N. 6161]

Il calcolo del contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione dovuti per interventi di recupero sottotetto a fini abitativi in Regione Lombardia aveva sollevato qualche problematica interpretativa in relazione alla possibilità di configurare un criterio diverso per questi interventi e che non si fondasse sulla superficie complessiva. Il Consiglio di Stato, aderendo in parte a quanto aveva affermato il TAR Lombardia, interviene con una recente pronuncia ricostruendo la lettura che deve essere data alla norma (art. 64 LR Lombardia 12/2005) che disciplina tale calcolo. La sentenza è anche l’occasione per ribadire alcuni principi in tema di denunzia di inizio attività fissati dalla giurisprudenza amministrativa, applicandoli al calcolo del contributo. In tal modo, si individua il “momento” da cui effettuare il computo dei contributi dovuti, e quindi le tabelle da applicare.

Il Consiglio di Stato torna sulla questione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione nei casi di recupero sottotetto in un’articolata recente pronuncia relativa a una sentenza del TAR Lombardia.
La questione origina da un intervento edilizio articolato in una pluralità di DIA, all’esito del quale il Comune aveva richiesto l’integrazione del contributo commisurato al costo di costruzione, cautelativamente versato dalla Società ricorrente che ha poi agito avanti al Giudice Amministrativo lombardo per la restituzione.
In sede d’appello il Comune, condannato in primo grado alla restituzione, evidenzia anzitutto come la quota di contributo commisurata al costo di costruzione costituisca una prestazione di natura tributaria e paratributaria, collegata alla produzione di ricchezza dei singoli che è generata dallo sfruttamento del territorio (in tal senso si era effettivamente già espresso il Giudice Amministrativo in diversi precedenti: Cons. Stato, sez. V 21 aprile 2006 n. 2258; Cons. Stato Sez. V 6 maggio 1997 n. 462; Cons. Stato Sez. VI 18 gennaio 2012 n. 177).
A tale impostazione consegue, come rileva la sentenza in commento, che il contributo relativo al costo di costruzione è dovuto anche in presenza di una trasformazione edilizia che, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici ad essa connessi. Ad esempio, per i casi di mutamento di destinazione e per variazione d’uso senza opere che comporti il passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico.Il Consiglio di Stato torna sulla questione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione nei casi di recupero sottotetto in un’articolata recente pronuncia relativa a una sentenza del TAR Lombardia.
La questione origina da un intervento edilizio articolato in una pluralità di DIA, all’esito del quale il Comune aveva richiesto l’integrazione del contributo commisurato al costo di costruzione, cautelativamente versato dalla Società ricorrente che ha poi agito avanti al Giudice Amministrativo lombardo per la restituzione.
In sede d’appello il Comune, condannato in primo grado alla restituzione, evidenzia anzitutto come la quota di contributo commisurata al costo di costruzione costituisca una prestazione di natura tributaria e paratributaria, collegata alla produzione di ricchezza dei singoli che è generata dallo sfruttamento del territorio (in tal senso si era effettivamente già espresso il Giudice Amministrativo in diversi precedenti: Cons. Stato, sez. V 21 aprile 2006 n. 2258; Cons. Stato Sez. V 6 maggio 1997 n. 462; Cons. Stato Sez. VI 18 gennaio 2012 n. 177).
A tale impostazione consegue, come rileva la sentenza in commento, che il contributo relativo al costo di costruzione è dovuto anche in presenza di una trasformazione edilizia che, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici ad essa connessi. Ad esempio, per i casi di mutamento di destinazione e per variazione d’uso senza opere che comporti il passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico.

Ma su tali principi si innesta la particolare previsione vigente in Regione Lombardia per la quantificazione degli oneri di urbanizzazione e del contributo riferito al costo di costruzione per il recupero dei sottotetti a fini abitativi. Prevede infatti l’art. 64 della LR Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 che «la realizzazione degli interventi di recupero di cui al presente capo comporta la corresponsione …. del contributo commisurato al costo di costruzione, calcolati sulla volumetria o sulla superficie lorda di pavimento resa abitativa secondo le tariffe approvate e vigenti in ciascun comune per le opere di nuova costruzione».
Sulla base di tale previsione, la quantificazione degli oneri di urbanizzazione e del contributo riferito al costo di costruzione per il recupero dei sottotetti deve quindi essere effettuata sulla base della “superficie lorda di pavimento resa abitativa”. Il calcolo va poi effettuato applicando le “tariffe approvate e vigenti” per le opere di nuova costruzione.
Rileva sulla base di tali principi il Giudice d’appello, come già aveva evidenziato il TAR Lombardia nella pronuncia appellata (la sentenza TAR Lombardia – Milano, sez. II, n. 2779/2010), che è illegittimo un computo di quanto dovuto che si fondi sulla “superficie complessiva”, vale a dire la sommatoria di superficie utile e non residenziale. Ciò in quanto deve avere prevalenza l’art. 64 LR 12/2005 sopra ricordato, e il più ristretto ambito spaziale (slp) cui fa riferimento per il caso di recupero sottotetti, andando in deroga al regime generale (contenuto negli artt. 44 e 48 LR 12/2005).
Da notare che il Consiglio di Stato, confermando in questo l’orientamento espresso dal TAR Lombardia, ritiene tale lettura coerente con le finalità generali di recupero di patrimonio edilizio ai fini abitativi, oltre che in linea con la necessità di non computare tutte le superfici non residenziali che spesso non appartengono nemmeno all’esecutore dell’intervento.
Precisa, però, ulteriormente la sentenza che per gli interventi di recupero sottotetto, ai fini sempre del calcolo del costo di costruzione, non devono essere conteggiate “le superfici non destinate anche indirettamente ai fini residenziali quali i locali di pertinenza del fabbricato ad uso comune quali androni, deposito biciclette e carrozzine, deposito rifiuti, corridoi e disimpegni dei solai delle cantine ed etc”.
In tal modo il Giudice delinea i criteri di calcolo del contributo per gli interventi di recupero sottotetti, precisando però – in questo accogliendo le censure svolte dall’Ente appellante – che, considerato il riferimento alle “tariffe vigenti” contenuto nell’art. 64, c. 7. della detta LR Lombardia 11 marzo 2005 n. 12, occorre fare riferimento alle tabelle comunali per le nuove costruzioni di cui all’art. 48 della LR n. 12/2005, ed al DM 10 maggio 1977.
La sentenza in commento si segnala come intervento del Giudice d’appello sul criterio di calcolo del contributo commisurato al costo di costruzione per gli interventi di recupero del sottotetto in Regione Lombardia, chiarendo la valenza prevalente dell’art. 64 LR 12/2005 e il diverso criterio di calcolo che esso introduce per tali interventi.
La pronuncia è da annotare anche per le ulteriori considerazioni che svolge sulla denunzia di inizio attività, poste in relazione con il momento da cui calcolare il contributo dovuto.
Il Consiglio di Stato muove dalla pronuncia dell’adunanza Plenaria n. 15/2011, intervenuta sulla natura della DIA, evidenziando come l’indirizzo ivi espresso sia stato fatto proprio dal legislatore nell’introdurre il comma 6 ter dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (per mezzo dell’articolo 6, co. 1°, lettera c del DL 13 agosto 2011, n. 138), ove si è previsto che le denunce di inizio attività “non costituiscono provvedimenti taciti”, e non danno quindi luogo a un titolo costitutivo, ma costituiscono atti privati volti a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge. A ciò consegue, quanto alla individuazione del momento in cui la DIA acquista efficacia abilitativa al fine di determinare gli oneri di urbanizzazione, che tale momento coincide con la giuridica possibilità di realizzare le opere. Pertanto l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione ed il costo di costruzione deve essere agganciato non al tempo della presentazione della denuncia di inizio attività, ma al sorgere della giuridica possibilità di realizzare legittimamente l’intervento e quindi al momento dell’intervenuta efficacia della DIA per decorso del termine o intervenuto accertamento della conformità alla disciplina urbanistica vigente.
In altri termini, il momento per determinare l’importo dovuto dei contributi è connesso all’effettiva possibilità di realizzazione, e quindi al decorso del termine per il silenzio. A ciò consegue che i mutamenti dei parametri di calcolo intervenuti nelle more di tale decorso del tempo troveranno applicazione.
In tal modo, la sentenza interviene sulle conseguenze della qualificazione della DIA come atto privato in luogo di provvedimento tacito, che peraltro il Giudice riannoda a una giurisprudenza che ha già considerato in tali termini il momento in cui considerare i parametri di calcolo (Cons. Stato, sez. IV, 13 maggio 2010, n. 2922).
È, infine, interessante annotare l’ulteriore considerazione evidenziata dal Giudice, secondo cui nel caso – peraltro frequente nella prassi – di interventi condotti sulla base di molteplici DIA “parcellizzate” ma tutte concernenti i medesimi spazi, il contributo dovrà corrispondere a quello dovuto per l’assetto finale dell’immobile, onde evitare che la segmentazione dei lavori si risolva in un “abuso del diritto” a danno dell’Amministrazione con una –non legittima- riduzione del contributo rispetto all’ipotesi in cui fosse stato presentato un unico titolo edilizio per l’intera realizzazione.