Pianificazione strategica metropolitana

TEMA DEL MESE

di Redazione

Quale insegnamento dalle esperienze recenti?

L’imminente avvio del processo di pianificazione strategica della Città metropolitana di Milano apre a un percorso nuovo e per nulla scontato, in ragione sia dello strumento “inedito”, sia delle peculiarità dell’area metropolitana milanese, storicamente insofferente a pratiche di pianificazione a forte tasso di istituzionalizzazione.

Ad ogni modo non si parte spogli. Processi di pianificazione strategica sono ampiamente praticati all’estero e in Italia. A seguito delle prime esperienze degli anni ’90, con un’intensificazione nella prima metà degli anni 2000, in fase recente il tema della pianificazione strategica pareva in calando, nonostante diverse esperienze abbiano visto processi di consolidamento. Oggi, con la nascita delle Città metropolitane, il tema sembra essere tornato di grande attualità.

In questo primo articolo, anche alla luce di alcune esperienze recenti sia italiane che estere (Torino, Bologna, Barcellona, Lione, Londra), si proverà a individuare alcuni elementi di valutazione che possano essere utili per la sperimentazione milanese. Emergono in particolare quattro aspetti di interesse:

  • promozione e attivazione;
  • struttura organizzativa;
  • processo di costruzione;
  • temi trattati e obiettivi.

Promozione e attivazione

I Piani strategici nelle diverse esperienze sono sempre stati promossi da soggetti istituzionali forti. Centrale è stato inoltre il ruolo assunto da altri soggetti non istituzionali: corpi intermedi, autonomie funzionali, forze economiche e sociali, università e mondo della ricerca, associazioni. Il coinvolgimento di questi soggetti ha contribuito al successo di queste esperienze, costruendo forti partenariati pubblico-privato. Ciò risulta particolarmente importante e rilevante per alcuni ordini di fattori, in primo luogo l’uscita del piano da un processo e da un modello istituzionale rigido, che ha permesso di costruire strumenti più adattabili e flessibili. In secondo luogo ha contribuito al rafforzamento del processo di coinvolgimento e confronto con i soggetti non istituzionali, divenuti protagonisti attivi delle politiche. Terzo fattore, l’apporto progettuale, in quanto grazie al contributo diretto degli attori interessati da queste politiche/progetti è stato possibile attivare forme di co-progettazione per ambiti specifici.

Infine, il contributo in termini di risorse. La complessità dei processi richiede ingenti investimenti di risorse (non solo finanziarie, ma pure cognitive, normative, gestionali, ecc.…) difficilmente in dotazione ai soli attori pubblici di governo.

Struttura organizzativa

L’attivazione del Piano strategico richiede un lavoro preliminare di individuazione e definizione delle forme di partnership, con la previsione di adeguate strutture di coordinamento, tipicamente declinate in una cabina di regia, e strutture tecniche dedicate e/o più agenzie di scopo, di supporto alla formazione del piano e di accompagnamento del processo.

In fase recente hanno avuto grande rilevanza spazi di confronto e progettazione stabili, generalmente declinati in forma di forum, funzionali a dar vita a forme di co-progettazione attraverso tavoli tematici e/o di progettazione.

Processo di costruzione

Il processo è la parte più complessa e variabile dell’attività di pianificazione strategica. Molte esperienze recenti segnano un passaggio sempre più orientato verso forme di piano inteso come processo. È comunque possibile riconoscere alcune fasi ricorrenti:

  • promozione e attivazione, dove si individuano i soggetti coinvolti, le strutture di coordinamento e la macchina operativa;
  • avvio, con la definizione degli orientamenti, degli indirizzi e degli obiettivi strategici;
  • partecipativa e di ascolto, nella quale si attivano forme di ascolto e di coinvolgimento di attori;
  • progettuale/operativa, che vede l’attivazione di gruppi/tavoli di lavoro intorno a programmi e politiche specifiche;
  • consolidamento e sviluppo, con la selezione e l’avvio di alcuni progetti pilota più maturi;
  • implementazione e monitoraggio, che verifica l’andamento e i risultati parziali del piano, correggendone progressivamente l’impostazione e i contenuti a seguito dei risultati.

Temi trattati e obiettivi

Sempre più si assiste a una ridefinizione dei contenuti delle politiche, che rispetto al passato assumono una declinazione maggiormente operativa. A questo scopo, vengono costruiti specifici policy network a cui ancorare i progetti del piano, in grado di identificare risorse, dispositivi e meccanismi di implementazione.

Questa impostazione impone selettività nelle scelte. Non potendosi occupare di tutto, i piani strategici tendono a concentrarsi su pochi e selezionati obiettivi, il più possibile in grado di attivare politiche concrete e progetti con verifica di fattibilità.

Alcune tendenze di fondo

Gli approcci alla pianificazione strategica, seppur molto differenziati e difficilmente riconducibili a modelli ben definiti, si sono orientati nel tempo verso alcune tendenze comuni, riassumibili in alcuni elementi chiave.

Selettività del piano. L’orientamento sembra sempre più quello di andare verso semplificazione e selettività degli strumenti. In un certo senso, passare da un approccio “duro” e fortemente istituzionalizzato alla forma più agile di agenda. Due gli effetti principali: l’abbandono del carattere onnicomprensivo e della relativa articolazione settoriale; la limitazione dell’impegno nella costruzione della vision e degli scenari di sviluppo omnicomprensivi, per concentrarsi maggiormente su specifici campi di politiche e progetti prioritari da mettere in relazione con le altre forme di pianificazione spaziale e non.

Politiche e progetti operativi. Questa evoluzione ha portato a ragionare in termini maggiormente operativi, in grado di specificare progetti e sperimentare azioni sul campo, attraverso una selezione di “opzioni pilota” individuate secondo criteri di rilevanza, fattibilità e sostenibilità (economica, ambientale, procedurale, ecc.), potenziali effetti indotti, livelli di cooperazione tra attori/risorse.

Dall’intervento diretto alle politiche abilitanti. La dimensione prescrittiva del piano (soprattutto nei confronti di attori privati, ma anche verso i diversi pubblici e misti) e di intervento diretto (complice anche la generale crisi della fiscalità) assume sempre meno un ruolo centrale. La domanda diffusa è sempre più orientata alla costruzione di “politiche abilitanti”, finalizzate a creare le condizioni affinché il mercato possa agire, rimuovendo i fattori inibitori allo sviluppo.

Democrazia urbana. La complessità sociale dei contesti metropolitani, la crisi di legittimazione di molte istituzioni, le difficoltà dei corpi intermedi e della “società di mezzo” a rappresentare interessi in forma organizzata riportano entro il processo di costruzione del piano strategico il tema del coinvolgimento dei cittadini nell’individuazione dei problemi e delle priorità d’azione, così come il problema dei territori nella dialettica tra città centrale e territori periferici.