Niente Piano di Zonizzazione Acustica senza VAS

a cura dell’Avv. Luciano Salomoni

Il Tar Brescia afferma il ruolo della Valutazione Ambientale Strategica

[TAR LOMBARDIA – BRESCIA, SEZ. I, 15 LUGLIO 2013, N. 668]

Una recente sentenza del TAR Lombardia, sez. Brescia, interviene sulla disciplina dei piani di zonizzazione acustica, che per il Giudice Amministrativo devono essere preceduti da Valutazione Ambientale Strategica, trattandosi di atti di pianificazione che ai sensi dell’art. 5 D.lgs. 152/06 restano soggetti a tale procedura preventiva. La vicenda, relativa al Piano di Zonizzazione Acustica aeroportuale dell’aeroporto di Orio al Serio, impugnato da associazioni ambientaliste e comitati di residenti, pur segnata dalla particolarità del caso, è l’occasione per delineare interessanti principi di cui tenere conto in sede di pianificazione locale.

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, sezione di Brescia, Legambiente Onlus, unitamente al Comitato Aeroporto di Bergamo (associazione spontanea per la salvaguardia delle condizioni di vita e salute delle popolazioni interessate dall’aeroporto) e ad alcuni residenti, impugnavano congiuntamente il piano di zonizzazione acustica approvato dalla Commissione aeroportuale prevista dal D.M. Trasporti 31 ottobre 1997 e competente per definire le procedure antirumore e per individuare le zone caratterizzate da livelli crescenti di rumorosità consentita, introducendo previsioni espressamente riconosciute come vincolanti per i Comuni interessati in sede di pianificazione urbanistica.
Il gravame si rivolgeva poi alla pluralità di atti dei singoli Comuni della zona aeroportuale che avevano recepito nei propri PGT i contenuti della zonizzazione acustica.
La sentenza affronta in via preliminare il problema della legittimazione a ricorrere, ovvero della possibilità per associazioni ambientaliste, comitati spontanei e cittadini residenti di chiedere
l’annullamento di atti di carattere generale e relativi alla classificazione del territorio in zone acustiche.
In primo luogo, il Giudice evidenzia come le associazioni ambientaliste di livello nazionale derivino la propria facoltà di impugnare atti di rilievo ambientale direttamente dalla legge (art. 18 c. V l. 349/86, che attribuisce alle associazioni iscritte nell’apposito elenco ministeriale, in cui figura Legambiente, tale legittimazione).
Quanto poi alla posizione del Comitato di cittadini residenti, la sentenza ricorda un contrasto presente in giurisprudenza tra una tesi più restrittiva che, proprio sul presupposto della legittimazione delle associazioni individuate nell’elenco ministeriale, fonda il difetto di legittimazione per tutti coloro che non figurano nell’elenco ministeriale delle associazioni di tutela ambientale, e una tesi più ampliativa, che estende la possibilità di ricorrere alle associazioni che si occupino di tutela ambientale caratterizzate dalla presenza sul territorio. Il Giudice bresciano propende per la seconda posizione con una propria motivazione non priva di originalità, in quanto riconnette la legittimazione processuale dei comitati al principio di sussidiarietà orizzontale, presente nella Costituzione e nel Trattato dell’Unione, inteso nel senso che i pubblici poteri devono promuovere e non limitare l’iniziativa spontanea dei privati, anche – quindi – in sede di tutela delle situazioni giuridiche soggettive.
La sentenza si segnala, come anticipato, per i principi espressi in tema di zonizzazione acustica e che conducono all’annullamento del piano predisposto per la zona dell’aeroporto. Il Giudice accoglie il motivo del ricorso delle associazioni ambientaliste relativo all’omessa valutazione ambientale strategica che, secondo la ricostruzione del TAR, si impone anche nel caso di zonizzazione acustica. A tale statuizione la pronuncia arriva partendo, anzitutto, dalla ricostruzione della disciplina sull’inquinamento acustico nelle zone aeroportuali, delineata dalla L. 447/95 (art. 3 c. I lett. m), sulla cui base è stato adottato il d.m. 31 ottobre 1997, che prevede la costituzione di un’apposita commissione da parte di Enac, dove sono rappresentati tutti gli Enti territoriali e con compiti di fissare le procedure antirumore e – per quel che qui rileva – definire i confini delle aree di rispetto attorno all’aeroporto. Tale atto viene definito dal Giudice come zonizzazione acustica, al pari degli atti di pianificazione previsti a tal fine. La sentenza, pur riguardando la peculiare situazione delle zone aeroportuali, finisce per fissare principi di interesse per la zonizzazione acustica in generale. Infatti, una volta così qualificato l’atto elaborato dalla Commissione costituita presso Enac, il TAR bresciano si preoccupa di verificare se la zonizzazione acustica abbia un’effettiva natura pianificatoria o programmatoria, poiché da ciò discenderebbe la necessità della preventiva Valutazione Ambientale Strategica. La sentenza arriva alla conclusione positiva, riconducendo la pianificazione acustica ai piani o programmi, ovvero a quegli atti che ai sensi dell’art. 5 D.lgs. 152/06 sono soggetti a VAS, ove abbiano – come nella specie – effetti significativi sull’ambiente.
Evidenzia il Giudice come la disciplina sulla VAS difetti di una esplicita individuazione dei piani e programmi cui trova applicazione, quesito cui neppure la disciplina comunitaria offre soluzione. Tuttavia, stando alle norme del Codice dell’Ambiente, la zonizzazione acustica presenta i requisiti propri della pianificazione, trattandosi di atto assunto da un’autorità – in questo caso – nazionale (Enac) e di disciplina del territorio. In definitiva, la zonizzazione, quale atto teso a regolare lo svolgimento di un’attività, presenta i caratteri del piano o programma che la sentenza individua come sinonimi.
Si noti che la VAS, come disciplinata dal D.lgs. 152/06 in attuazione delle direttive dell’Unione Europea, è volta ad assicurare la compatibilità dell’attività antropica ipotizzata con le condizioni per uno sviluppo sostenibile e a garantire un elevato livello di protezione ambientale. Come tale, essa presuppone la contestualità alla fase di elaborazione del piano e la consultazione degli interessati, cui è garantita la piena informazione. Proprio la mancata garanzia di tali finalità sottese alla VAS pare essere il vulnus procurato dalla mancanza di una Valutazione Ambientale sulla zonizzazione impressa al territorio e lo si percepisce dalle repliche che il Giudice porta alle tesi elaborate dalle Amministrazioni resistenti in giudizio. Il TAR evidenzia, infatti, come la VAS sulla zonizzazione acustica non sia sostituibile con la Valutazione Ambientale che viene svolta sui Piani di Governo del Territorio. Qui assume rilievo la particolare fattispecie sottoposta all’attenzione del Giudice: la zonizzazione aeroportuale si impone sulla pianificazione comunale e, quindi, non vi sarebbe modo di far valere i contenuti della VAS sul PGT, senza considerare che la Valutazione Ambientale verrebbe comunque “spezzettata” in una pluralità di VAS sui singoli piani urbanistici.
Al di là delle specificità del caso concreto, relativo alla zona aeroportuale e agli atti previsti per tali aree, la pronuncia risulta significativa per le conseguenze tratte dalla qualificazione della zonizzazione acustica come atto pianificatorio in sé e per sé presso ogni Ente Locale, suscettibile quindi di un’autonoma Valutazione Ambientale Strategica, distinta dal Piano di Governo del Territorio, a cui si riconnette tale regolazione dei livelli acustici. Le considerazioni svolte dal TAR Lombardia in ordine alla natura della zonizzazione hanno, infatti, valenza generale. Nondimeno, la considerazione per cui la VAS sui singoli PGT risulta insoddisfacente, riducendosi in un adempimento meramente formale, enfatizza il ruolo della Valutazione Ambientale Strategica quale momento di effettiva garanzia della protezione ambientale e di verifica di compatibilità delle attività antropiche con i principi dello sviluppo sostenibile.
In definitiva, le considerazioni svolte dal Giudice Amministrativo nella sentenza qui segnalata divengono un elemento importante di cui tenere conto nell’attività pianificatoria svolta dagli Enti Locali, costituendo un ulteriore tassello nell’elaborazione dei principi in tema di VAS, onde superarne la valenza un po’ formalistica di cui viene talvolta – a torto – rivestita e riconoscerne la funzione di momento di consultazione e partecipazione di tutti gli interessati, secondo i principi, comunitari, dell’informazione ambientale.